聯合國環境規劃署
聯合國環境規劃署（UNEP）發表《2025 年調適差距報告》(Adaptation Gap Report 2025)，全面檢視全球在氣候調適規劃、行動與資金投入上的最新進展。報告指出，全球極端氣候事件日益頻繁，但各國的調適投資卻仍遠低於實際需求；許多最脆弱國家更因債務壓力與財政空間不足影響，呈現「愈受衝擊、愈缺資金」的惡性循環。報告強調，各國需依循「巴庫－貝倫路線圖（Baku to Belém Roadmap）」快速增加公共與民間資金投入，同時避免以貸款形式進行調適融資，以免加重開發中國家的財政負擔。報告主要重點如下：
- 調適資金需求持續上修，缺口愈拉愈大
開發中國家到 2035 年的調適資金需求落在每年 3,650 億美元，而模型推估的調適成本也高達每年 3,100 億美元；相較之下，2023 年國際公共調適資金僅約 260 億美元。圖 1 另將《格拉斯哥氣候協議》（Glasgow Climate Pact）所設定的調適資金翻倍目標（約 400 億美元）及多邊開發銀行（MDB）2030 年前每年 490 億美元的調適資金承諾一併納入，用以呈現各項政策目標與實際需求之間的差距。然而，即便將上述所有既有承諾全部計入，國際公共調適資金與開發中國家實際需求之間仍存在每年約 2,840 億至 3,390 億美元的巨大缺口，等同於目前資金流量的 12～14 倍。因此，無論是實現格拉斯哥目標或 MDB 目標，全球調適投資的力道皆遠遠不足，現有資金規模完全無法支撐所需的調適行動規模，凸顯出報告所強調的「彈盡糧絕」趨勢與全球調適挑戰的嚴峻程度。
註解：不包含國內資金與一般民間資金流，圖中僅呈現公共部門所動員之民間資金。所有金額以 2023 年不變價格計算，未反映至 2035 年的通膨調整。
圖 1、開發中國家在調適領域的年度資金需求、模型推估成本與國際公共調適資金流量之比較
圖片來源：聯合國環境規劃署（2025），《Adaptation Gap Report 2025》，依非商業教育用途授權使用 - 調適資金翻倍目標確定跳票，資金流量反而下降
《格拉斯哥氣候協議》承諾在 2025 年前將調適資金提高到每年 400 億美元，但實際資金流量從 2022 年的 280 億美元下降至 2023 年的 260 億美元，明顯背離既定目標。 - 新的氣候資金目標（NCQG）即使達標，仍無法填補調適缺口
COP29 制定 2035 年每年 3,000 億美元的新氣候資金目標（NCQG），但此金額須同時支應減緩與調適，加上通膨侵蝕，實際能分配到調適領域的資金有限，難以縮小需求落差。 - 多數國家已完成調適規劃，但規劃內容過時問題浮現
全球 197 國中已有 172 國完成調適策略或計畫，但其中有 36 國的內容已超過 10 年未更新，顯示各國調適規劃的能力與資源仍然不足。 - 調適行動回報偏重「做了什麼」，缺乏「成效如何」的資訊
各國提交的兩年期透明度報告（Biennial Transparency Report，簡稱 BTR）顯示，超過七成屬於產出型資訊，例如訓練、人力、評估、清冊等，能反映實質韌性提升的結果型指標仍相當有限。 - 調適資金高度依賴貸款，脆弱國家陷入「救災越救越窮」
目前 58% 的調適融資來自貸款，且非優惠貸款占比持續增加，使多數受衝擊國家在調適行動中承擔愈來愈沉重的債務負擔。 - 私營資金潛力大，但實際投入仍極其有限
儘管私人部門每年具備約 500 億美元的調適投資潛能，但目前僅約 50 億美元實際投入，落差達十倍，顯示誘因、制度與風險分攤機制仍不足。 - 公私部門的調適行動分工明確
將調適行動的執行主體視為一個光譜，如圖 2 所示：最左側為由公共部門主導的A類活動，包括防洪設施與社會保護等；中間則是公共與私營部門共同投入的B類活動，包含農業、用水效率與關鍵基礎設施；最右側為私營部門自行支應的C類活動，例如：企業資產防護、冷卻設備安裝與供應鏈韌性強化等。
報告估計每年 3,100～3,650 億美元的調適資金需求，其實僅涵蓋公共部門主導與公私部門合作的 A、B 類活動；而 C 類由私營部門承擔的調適成本，預計每年超過 2,500 億美元，使全球實際的調適投資規模遠高於官方估算。另外，圖 2 也凸顯「融資」與「注資」的差異：雖然私營部門雖具備每年約 500 億美元的調適融資能力，但多以貸款或風險工具形式提供，最終財務負擔仍落在發展中國家政府與家庭，無法真正縮小公共調適的資金缺口。換言之，僅依賴私營部門並不足以彌補調適資金的落差，圖 2 顯示討論焦點應從資金規模不足，進一步深化至調適融資的結構與公平性等更核心的問題。
圖片來源：聯合國環境規劃署（2025），《Adaptation Gap Report 2025》，依非商業教育用途授權使用
圖 2、調適行動及公私部門的簡化光譜 - 小島國（SIDS）表現最佳，但全球調適主流化仍未成熟
SIDS 將調適高度整合進國家規劃，但多數國家仍缺乏跨部門整合，使全球追蹤實際成效的難度提高。 - 巴庫－貝倫路線圖將成為未來談判核心，並強調避免「債務型調適」
要在 2035 年前將全球氣候資金規模提升至 1.3 兆美元，各國除了同步強化減緩與調適投資以降低未來風險外，也必須擴大新資金提供者與民間部門的參與，並要求多邊開發銀行與整體金融體系把韌性納入風險評估；同時更需優先使用贈款與非債務工具，以避免最脆弱國家因調適需求反而背上更大的財政負擔。
本文摘錄自：聯合國環境規劃署（UNEP） (2025)，Adaptation Gap Report 2025: Running on empty. The world is gearing up for climate resilience — without the money to get there [Neufeldt, H., Hammill, A., Leiter, T., Magnan, A., Watkiss, P., Bakhtiari, F., Bueno Rubial, P., Butera, B., Canales, N., Chapagain, D., Christiansen, L., Dale, T., Milford, F., Niles, K., Njuguna, L., Pauw, P., Singh, C. and Yang, G.]. Nairobi. https://wedocs.unep.org/20.500.11822/48798.